防止大拆大建，旧改凉凉？再说一次，别误读了政策

文|凯风

城市更新，走到了十字路口。

先是住建部发文要求“防止大拆大建”，随后多地对旧改项目进行核查，接着民营房企出现“撤退潮”……

一时之间，旧改凉凉的声音不绝于耳，城市更新会否就此搁浅？

01

被误读的政策：

防止大拆大建，不是一刀切停建

为这一轮城市更新转向定调的，是住建部63号文。

去年8月底，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求积极探索推进城市更新，切实防止大拆大建问题。

大拆大建这种过度房地产化的开发模式，早已不适应新的发展形势。对大拆大建进行规范，无疑是及时纠偏之举。

纠偏是为了更好的往前走。

但是，防止大拆大建，不等于一刀切禁止拆建，更不等于旧改只能重回老路。

这一定调，反对的是过度房地产化的开发模式，质疑的是罔顾历史文化保护的建设方式，防范的是因大拆大建带来的房价房租上涨等问题，警惕的是一些将民生工程变成面子工程的短视行为。

换言之，作为十四五时期重要的国家战略之一，城市更新不仅不会停步，反而还要“积极稳妥推进”。

所谓积极稳妥，更多指的是要量力而行、稳步推进、着眼于有机更新和可持续更新，这是典型的节奏、方式、时机问题，而非政策180度大转弯。

事实上，新一轮的城市更新仍在推进。

一个佐证是，去年11月，住建部办公厅发布通知，决定在北京、苏州等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，结合各地实际，因地制宜探索城市更新的实施模式。

第二个佐证是，住建部有关负责人在接受新华社采访时表示，杜绝破坏性“建设”行为，推动实施城市更新行动。

“我们将鼓励各地大胆实践，在总结各地实践的基础上，加快形成一整套与大规模存量提质改造相适应的城市开发建设体制机制，以及相应的金融、财税、土地等政策体系，推动实施城市更新行动，让群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”

第三个佐证是，近日出台的《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见（征求意见稿）》，明确提出坚持分区施策、分类指导，系统推进城市有机更新。

根据意见稿，老城区范围内严格控制大规模拆除，城中村等城市连片旧区不短时间、大规模进行拆迁。

可见，不同城市、区域发展阶段不同，市情区情不同，产业机构、人口规模乃至存量土地格局都存在明显差异，旧改政策不会随意一刀切。

分区施策、分类指导，无疑为新一轮的城市更新指明了方向。

02

旧改争议：

刺激房价VS遏制房价

相比政策大变局，旧改本身还面临着诸多争议。

一个争议是，旧改到底是推高房价房租，还是创造高库存以至于最终难以消化？

前不久，一份关于广州黄埔区的旧改数据不胫而走：黄埔66个旧村庄改造完成后可向市场供应约3500万平方米商品住宅，至少需要约21年时间才能完全消化。

且不说库存本身就不是静态的。库存是否高企，看的不是总量，而是有没有与之相匹配的经济、产业和人口增长空间。

我国超大特大城市房价之所以高热不退，一大原因就在于土地供应跟不上人口增长的步伐，人多而地少，导致供求失衡。

所以，人口流入城市扩大土地供应，本来就是政策鼓励的方向。

过去5年，黄埔区常住人口从100万人增加到126.92万人，增幅位居各区前列。即便未来增速放缓，要想消化旧改创造的楼市库存，也不是难事。

事实上，旧改对于房价房租的影响是双向的。

在旧改初期，由于住房供求出现短期错配，加上城市经济、产业、形象提升带来的光环效应，容易带动周边区域房价、租金的短时间上行。

随着旧改项目持续推进，大量回迁房落成、商品房上市，再加上配套建设的保障房落地，房价和租金又能得到平抑。

同时，旧改释放出的高效土地资源，带动城区能级、城市形象、产业结构的全面升级，对房价又会形成托底效应。

可见，旧改与房价房租的关系不是一层不变的，大可不必担心旧改导致房价涨上天际，更不必担忧旧改创造的高库存难以消化。

第二个争议是，民营开发商如果“大撤退”，会否导致旧改项目烂尾？

最近，市场传闻多家民营开发商酝酿退出旧改项目，从而引发担忧。

且不说所谓民企“大撤退”只是个别现象，这一局面的出现，更多还是楼市大环境逆转带来的结果。

2021年是房地产转折之年。在房企融资“三道红线”和房贷“两道红线”的调控高压之下，部分龙头房企遭遇债务困境，现金流空前紧张，不仅对旧改项目有心无力，甚至在土地市场也不见了身影。

这是行业大势，而非旧改政策变动带来的结果。退一步讲，即便部分民营房企选择退出，也不会影响城市更新的大局。

在此之前，广州、东莞等地都已提出鼓励国企参与城市更新。

这不仅是为旧改项目兜底，防范各种不可控的风险，同时也是科学统筹、稳步推进、公共利益先行的必然转向。

道理很简单，旧改要防止大拆大建，势必压缩利润空间，以资金为导向的民营房企参与动力减弱，国企自然要发挥担当和兜底的公共责任。

国企民企齐头并进，公共利益与商业利益并行不悖，这是未来旧改的新常态。

03

被低估的利好：

为什么说城市更新是增长引擎？

城市更新与高科技产业，被许多城市视为经济发展的“双引擎”。

作为“双引擎”，高科技产业容易理解，为何城市更新能获得同等的重要性？

这与城市更新背后潜藏的澎湃增长动能有关。

城市更新，不是简单通过大拆大建创造更多GDP，而是借助重塑城市空间结构、变低效土地为高效土地、推进新型基础设施建设、提振内需、扩大投资等方式作用于经济的长远发展。

这其中，最直观的当属城市更新对于固定投资的强劲拉动力。

投资、消费和进出口是经济增长的三驾马车，近年来广州经济的强势反弹，背后不无投资的突出贡献。

数据显示，2021年前三季度，广州GDP突破2万亿，同比增长9.9%，增速位居一二线城市前列。

其中，固定资产投资同比增长19.8%，工业投资、基建投资、房地产投资全面飘红，对经济的支撑作用相当突出。

作为广州经济重镇的黄埔区，前三季度GDP为2925.74亿元，同比增长10.3%，其中固定资产投资同比增长26.9%，而来自城市更新的固投更是高达417.64亿元，增速超过132.6%，总量和增速均在全市各区中高居榜首。

如果说GDP和投资数据太过宏大，那么“亩均GDP”更能看出城市更新的巨大能量。

地处广州科学城的大塱村，经过城市更新之后，摇身一变成为一流的区域商务中心和总部经济区，据测算，大塱村预计改造后地均GDP将达到130亿元/平方公里。

以更为严格的建成区面积计算，广州全市地均GDP为18.5亿/平方公里，而深圳则高达28.9亿/平方公里，黄埔为22.8亿/平方公里，仍有提升空间。

目前，城市竞争正在从“总量论英雄”转向“亩产论英雄”的新格局，借助城市更新，带动土地经济价值和空间价值的双重提升，无疑是必经之路。

以广州黄埔区为例，目前全区现有存量用地173平方公里，其中低效用地64平方公里，占存量用地的37%，位于全区低效用地范围内的人口在全区占比为73%。

根据测算，旧改全面推进之后，黄埔将释放产业用地436公顷，新增产业载体建筑面积2322万平方米，新增教育设施用地384公顷、医疗设施用地43公顷、养老设施用地14公顷，带动村集体经济增长10倍以上、村民人均年收入增长5倍以上。

从低效土地到高效土地，黄埔不仅在招商引资、公共建设、改善民生上实现新突破，还将获得巨大的战略腾挪空间。

04

为什么说城市更新势在必行？

城市更新，关乎未来。

于国家层面，城市更新既是稳增长的一环，也是整个十四五时期重要的国家战略。

就短期而言，重要会议指出，我国经济面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，稳字当头、稳中求进成为关键，而城市更新正是稳增长的重要一环。

从十四五时期来看，城市更新不仅首次被写入政府工作报告，而且成为国家十四五规划的重要布局之一，不仅事关新一轮城镇化的顺利推进，还关乎扩大内需、构建新发展格局的未来。

于省市而言，老城市新活力，离不开城市更新的助力。

目前，全国城镇化率高达63.89%，珠三角地区超过80%，广州更是超过85%，土地开发强度基本到了极限，向存量要资源、向存量要空间就成了必然选择。

且不说高质量发展需要足够的土地空间作为支撑，就连保障房建设都离不开城市更新释放的存量。

以广州为例，根据规划，未来5年，广州将新建131万套住房，其中政策性住房66万套，超过了过去10年广州新增住房总和。

政策性住房占比过半，包括公共租赁住房3万套，共有产权房3万套，保障性租赁住房（含人才公寓）60万套，位居全国第一。

而根据规划，在广州黄埔、南沙等8区旧改项目中，保障性住房、人才公寓配比合计不低于20%。

可见，想要稳定乃至扩大住房供应，没有持续的旧改是不行的。

对于黄埔等城区来说，城市更新不仅关乎职住平衡、产城融合的探索试验，更事关四个“万亿”计划的未来。

作为广东乃至全国工业最强区之一，黄埔区、广州开发区向来以产业发达著称，先进产业带动了人口尤其是高端人才的持续涌入，但“有产无城”、“有生态无配套”等问题一度成了发展的掣肘。

近几年，在城市更新的助力之下，黄埔旧貌换新颜，大量产业园区、商务中心和商业住宅拔地而起，不仅升级了产业，更留住了人。

这从人口数据就可见一斑。

根据人口七普数据，过去10年，黄埔区常住人口从83万人增加到126.44万人，增幅高达52.05%，位居全市前列。每10万人中，大学学历人数从1.53万人增加到2.98万人，接近翻倍。

面向未来，黄埔区、广州开发区提出了“万亿制造”“万亿国资”“万亿固投”“万亿商品”等“四个万亿”计划，剑指“中国工业最强区”。

城市更新，在其中无疑发挥着关键作用。

05

旧改，向何处转向？

新一轮城市更新已经启动，未来将有哪些显著不同？

根据各方面的政策精神，至少有三方面值得注意：

其一，分区施策、分类管理，老城区、新城区、经济功能区等或将区别对待。

对于传统高密度、大强度开发、历史文化资源丰富的老城区来说，资源承载约束、历史文化保护压力的存在，让“不大规模拆除增建”成为刚性底线，城市更新空间相对有限。

而对于飞速发展的新城区、产业主导的经济功能区，则要考虑对接产业升级、人口疏导、产城融合、高质量发展等现实需求，城市更新不能拖更不能停，但也要避免短时间、大规模拆迁带来的负面问题。

其二，从“拆改留”到“留改拆”，历史文化保护是刚性底线，严控租金涨幅则是严格要求。

城市更新，从来不是一拆了之，背后有多个刚性原则。

一是，历史保护，留得住乡愁是城市更新的基本原则。文物、历史建筑以及与城市历史文脉、肌理水乳交融的老城区，应留尽留，保留是第一位的，拆迁是最后的选择。

二是，严控租金涨幅，正在成为城市更新新的要求。

想要控制租金涨幅，持续推进旧改扩大住房供应是长久之计，在旧改项目中配建小面积政策性住房则是兜底之举，而安置房先行则是当下的务实之策。

广州黄埔区率先探索的“首开先建”，是值得借鉴的经验。

所谓“首开区”，指的是符合“上层次规划、已过会审议并属于安置区或公建配套”等条件的地块，这些地块的安置房、公共服务配套完全可以先行建设，不仅可以最大限度压缩村民回迁的过渡期，而且还能通过安置房供应平抑租金。

其三，高质量发展是最大依归。

产城融合、职住平衡、文化传承、生态宜居、交通便捷、生活便利，这是旧改价值的综合体现。

旧改，从来都不是单纯的商业开发行为，公共利益一直都是摆在第一位的。

衡量一个旧改项目有无价值，要看的是能否助力市民走上美好生活、能否给城区带来新生增长动力、能否促进高质量发展。

06

城市发展，经不起反复折腾

任何城市发展，都经不起反复折腾与长期博弈。

早在2009年，广州就已启动大规模城中村改造，计划用10年时间基本完成三旧改造。

然而，10多年过去，除了猎德等为数不多的成功案例，大多数旧改都一度陷入停滞。

位于珠江新城区域的冼村就是典型代表。

10多年前，珠江新城还是一片工地时，冼村改造就已启动；如今，珠江新城早已高楼林立，蜕变成全国首屈一指的中央商务区，而冼村仍旧与10年前没有多大差别，繁华都市与瓦砾碎石共存的场景颇具冲击力。

与冼村有共同遭遇的旧改项目不在少数，这一局面直到新一轮城市更新行动推进之际才得到改观。

2020年，停滞10年之久的黄埔文冲成功“清零”，而一众早已被纳入计划的城中村终于正式走上改造之路，更多的城中村也得以在城镇化进程中分得一杯羹。

十年一个轮回。遥望回迁的村民等不起，无数有住房需求的普通市民等不起，城市发展和城市建设更等不起。

毕竟，随着地价和房价不断上涨，土地开发成本越来越高，城市建设成本也随之水涨船高，旧改涉及的资金规模也越来越庞大，背后的债务风险同样越来越突出。

目前，广州中心城区地铁建设拆迁征收补偿已经攀升到8万元/平之高。商业项目或许能够实现盈亏平衡，但公共项目无疑最终要财政来兜底。

所以，旧改不能太快，快则容易出现大拆大建、急功近利等问题。

但也不能太慢，慢则容易导致拖慢城市发展步伐，增加公共建设的难度，甚至带来不可控的维稳风险。

如何走得更稳更好，才是第一位的。

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